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公证改革:荷兰的公证改革

发布日期:2017-07-31信息来源: 公证人

公证改革:荷兰的公证改革

像大部分欧洲大陆国家一样,荷兰的公证行业实行的是拉丁公证体制。在拉丁公证制度中,公证的主要作用是证明和确保遗嘱、婚姻、公司设立以及不动产交易等法律行为的真实性和合法有效性。由于公证职业在国家法律体系中的重要地位和作用,政府一般对其在准入和继续教育等方面进行严格管制。

近年来,欧洲委员会认为,欧洲律师、公证人、会计师、建筑师、工程师、药剂师等专业服务领域的竞争处于低水平、不充分的状况,因而建议各国废止妨碍在这些领域开展竞争的一些限制性的、不公正的法律法规。

1994年以来,荷兰政府在各个专业服务领域都采取了一系列解除管制的举措,在公证行业则表现为1999年新《公证法》的颁布。这部法律取消了公证收费的国家定价,降低了准入条件,从而使得荷兰成为欧洲对公证管制最少的国家,荷兰的公证当事人现在可以通过互联网比较各公证机构收费标准,来选择收费最低的公证机构。

荷兰的公证改革,有成功的方面,也有效果不佳甚至失败的一面;有与我国公证实践相同的问题,也有其自身特有的问题。本文通过编译荷兰有关政府机构、行业组织的文件、报告,对荷兰公证改革的情况做一些简单介绍,为大家了解其得失成败,总结其经验教训提供参考。

一、荷兰公证改革的背景

1999年之前,荷兰的公证行业主要由1842年制定的《公证法》以及公证行业组织“荷兰公证协会”的行业规范来进行规制。1987年,荷兰颁布了《竞争法》,在经济领域开始了大规模的解除管制进程。适应这一进程,公证行业需要一部新的公证法。

1994年-1998年,在新公证法立法过程中,荷兰议会在审议时对很多问题争议很大,其中最为核心的问题是在公证行业引入竞争机制。社会上对现行公证体制的不满主要集中在以下两个方面:一是收费标准与办证成本无关,从而导致公证人获利过多;二是统一、固定的收费标准使当事人无法在不同公证机构间进行选择,而且也无法了解办证质量等相关信息。此外,很多人还对行业准入管理过于严格、退出机制缺失、助理公证人数量过多等问题表示不满。因此,新法应当在保证平等地获得更高专业水准的公证服务的同时,使公证收费符合实际,能为社会所接受。

司法部起草的新公证法草案遭到了荷兰公证协会的强烈反对。首先,协会担心没有固定标准的自主收费会损害公证的独立性。在这种收费模式下,当公证人同当事人协商收费时,不得不取悦当事人并迎合当事人的不合理要求。其次,协会担心自主收费会降低公证质量,并以加拿大魁北克的情况作为例证。魁北克实行公证自主收费后,各公证机构收费急剧下降,而要求公证机构承担职业责任的投诉和请求不断增长。很明显,在收入减少的情况下,公证人会通过放松质量检查和控制方面的要求,以降低成本来予以补偿。第三,协会担心,自主收费将会导致婚姻家庭领域的公证服务价格上涨,从而使低收入家庭办不起公证。因为在现行收费模式下,婚姻家庭类公证实行低收费,不动产等领域公证实行高收费,通过以高补低的交叉补贴的方式实现总体均衡。如果实行自主收费,婚姻家庭类公证低收费状况很难维持,价格一定会上涨。

二、改革的主要内容

(一)关于公证人的任命

荷兰的公证人由国王任命,司法部监管。要想成为公证人,必须是专修公证法的大学法律专业毕业生。按老公证法,大学毕业后具备相应的条件即可成为初级公证人,再在公证事务所工作三年才可被任命为公证人。新的公证法做了三项修改:一是把担任初级公证人的时间由三年延长到六年;二是初级公证人必须接受强制性的公证协会的职业培训;三是在执业前,申请人需提交一份执业计划并经一个特设的委员会批准。

事实上,前两项修改是对现实中做法的确认。在新法颁布之前,担任初级公证人十年后才被任命为公证人的情形比比皆是; 协会的执业培训虽然不是强制性的,但一般情况下初级公证人都会参加。提交执业计划是新增加的规定,申请人必须在计划中证明,执业后三年内他能实现营利。该计划需经一个由财政、经济以及公证专家组成的委员会审核通过。为保证其公正性,该委员会组成人员中,只有一小部分是公证人。2003年,有116个申请人提交了职业计划,其中111份通过,1份被否决,4份撤回。调查显示,初级公证人对这项规定颇有微词,把它视为执业的障碍。

新法实施后,不再对公证人的数量进行限制。1999年后的四年间,曾规定公证人增长每年不超过10%,到2003年,这一规定也取消了。

(二)公证机构的设立

按照旧法规定,每个地区的公证人的最高限额由国王确定,以防止公证人过分集中到大城市,导致乡村地区公证人短缺。在这种制度下,初级公证人只有在公证人职位有空缺的情况下才能得到任命。公证职位的空缺只有两种情形:老公证人停止执业或者新设公证职位。是否增设新的职位由公证协会成立的一个特别委员会,根据人口、业务量等变化的情形进行评估后决定。

1999年的新法规定,一旦执业计划被批准,初级公证人可以在任何地方自由设立机构执业。实际上,这种自由也是相对的,因为专家委员会在对其执业计划进行审查时,已经对拟执业地区公证需求情况进行了评估,如果公证需求不足,该执业计划就不会被通过。

按旧法规定,公证人必须在执业区域内居住和执业。新法则取消了这一限制,如果确有必要,公证人可以到执业区域外提供服务,而且也不必居住在执业区域内。

(三)公证收费

按老公证法,公证服务按公证协会规定的固定标准收费,公证人必须严格执行,任何违反标准收费的行为都被视为违反执业行为规范。婚姻家庭公证事务以固定标准按件收费,主要目的是通过合理的收费标准确保普通当事人能够得到平等的服务。不动产服务按不动产买卖价格的固定比例收费,当不动产市场价格上涨时,公证收费也随之增长。公司事务也是按固定价格论件收费。普遍看法是,不动产事务收费太高,而婚姻家庭事务收费被有意压低,正是通过前者的高收费来弥补后者的低收费。

新法实施后,婚姻家庭事务和公司事务的收费完全放开了。不动产事务的收费则规定了一个过渡期,在过渡期内,不动产事务的收费根据法律规定的范围逐年放开。到2003年,除了两种特别情形外,实现了对所有的公证收费都不再管制:一是低收入家庭申办婚姻家庭公证事务,二是确有必要保证公证服务的可获得性和持续性。这一规定为司法部长干预公证收费的提供了法律依据。当收费标准过高时,可以可以依据此条规定进行干预。新法保留了公证人有提供全面公证服务的义务的规定。因为实行自主收费后,公证人有可能通过提高价格间接地拒办某些公证事务。比如,公证人可能故意对某项服务收取高额费用,迫使当事人主动放弃办证。

(四)公证行业组织的作用

按照旧法规定,荷兰公证协会是一个非公益协会,主要任务是维护公证行业自身的利益,公证人自愿加入,不强制入会。新法对其定位做了重要变更,公证协会转变成一个享有法定权力的公共机构。由于公共机构必须服务于公共利益,因此,公证协会的首要目标不再是维护公证行业的利益,而是推动公证人更好地履行服务职责,提高服务能力和水平。同时,根据新法规定,初级公证人和公证人必须加入公证协会。公证协会仍然负责组织公证职业培训并对培训质量进行监督,但不再介入公证收费以及公证机构设立等事务。

(五)质量控制

公证服务的质量主要通过任命公证员时的职业标准来保障,比如大学学历、在公证机构的工作经历、职业培训以及任职前宣誓等。由于新法赋予并强调了行业组织在质量保障方面的职责,近年来,公证协会也采取了一系列质量控制措施,如,编写公证质量指南,发布报价和收费规则,组织公证人之间的相互检查,发布公证事务所管理规范等。

由19人(每个公证辖区1人)组成的公证监督委员会负责对公证人遵守公证法以及依据该法制定的有关法规情况进行监督并拥有纪律惩戒的权力。此外,还有两个机构也履行监督职责。财政监管局负责对公证人遵守财政经济法规的情况进行监督,包括公证机构资金使用情况及其偿付能力。荷兰公证协会负责对公证人遵守执业标准以及职业行为规范的情况进行监督。财政监管局和公证协会都有权向公证监督委员会提出书面指控。公证监督委员会有权自行决定或者根据有关方面的指控启动对公证人或者初级公证员的调查。

(六)广告宣传

有关公证广告宣传,公证法并未作出明确规定,主要由荷兰公证协会制定的相关行业规则来规范。上世纪80年代中期以前,除公证协会为树立行业形象,进行行业推广做过一些广告外,公证人个人被严格禁止做广告。随后,这项禁令被取消,但公证人也不能随意打广告。公证人只能面向本执业区域做广告,以避免对其他区域的公证人造成不利影响。在其他宣传方式中,只有纯粹功能性的不以吸引当事人为目的的宣传才被允许。目前,公证人开展广告宣传还有以下限制:宣传必须客观真实,与公证职业特有的谨慎义务相一致;只有在可验证并且不会产生误导的情形下,公证人才能把自己的服务于其他公证人进行比较;公证人只允许通过信函的方式同潜在的当事人进行沟通以及为已申请的当事人提供必要的信息和建议,不得通过电话或当面联系的方式同潜在的当事人接触;公证人只有在能够被验证的情况下,才能在有关宣传材料中载明其所具有的特别的的知识和技能;关于公证费的宣传必须完整、明确,不允许在宣传中只提最低收费是多少,一旦公开作出承诺,就必须受此约束。

三、改革的初步效果和分析

随着新《公证法》的实施,荷兰公证有了一些新变化,主要表现在以下几个方面:

1999年以来,公证人数量没有明显增长。新增加的公证人数量处于缓慢增长状态;初级公证人数不断下降,不是因为有更多的初级公证人被任命为公证人,而是大学毕业进入公证行业担任初级公证人的人数减少了。

公证机构的数量没有明显增长。1994年到2000年,公证机构的数量稳定在740-750家;到2004年8月,小幅增长到768家。

大部分新执业的公证人选择进入现有的公证机构,而不是独立开设新的执业机构。1993-2004年,公证机构拥有的公证人数平均由1.4人增长到1.7人。

婚姻家庭类公证事务收费标准有了一定程度的提高。1999至2004年间,起草遗嘱的费用翻了一倍;夫妻财产协议的价格提高了60%;合伙协议的价格提高了40%。当然,这种提高并不仅仅是由于新《公证法》实行自主收费,家事领域的合同越来越复杂导致工作量增长以及继承法的修改也是部分原因。

大标的的不动产事务收费急剧下降,小标的的不动产事务收费小幅下降。

同样的公证事务,4人以下的小公证机构比大公证机构收费便宜得多。2004年,在三分之二的公证事项上,大公证机构比小公证机构收费贵10%。

由于市场不断波动,公证机构的盈余在下降;而人工成本以及办公和利率成本的不断提升则导致公证机构运转成本不断增加。

荷兰公证协会收到的投诉一直保持稳定,但1999年至2003年间提交到公证监督委员会的投诉增加了一倍。总体来看,当事人对公证服务的质量是满意的。

从竞争的角度来看,新《公证法》通过取消公证人数量的限额等方式为行业准入提供了便利,但在准入方面仍然存在一些制度性障碍,如执业计划的强制审批以及提供全面公证服务的义务等。特别是后者,需要公证人具备在更广泛领域内的更全面知识,而很多初级公证人很难满足这一要求,因而把其视为申请单独设立公证机构的障碍。数据表明,虽然准入条件放宽了,但几年来实际进入公证人行列的人是有限的,公证人数量的增速是逐步下降的。与之相反的是,公证机构规模却在扩大,因为新公证法实施后,公证服务市场更开放,具有更多的不确定性,很多初级公证人宁愿进入已有的公证机构也不愿设立新机构。这种趋势实际上是减少了竞争,与改革的初衷是相悖的。

在价格方面,新公证法对竞争有着积极影响。当然,也有部分规定与价格市场化的要求不一致,如公证机构提供全面服务的义务等。这一规定在实际执行中效果也不佳,正如前文所述,公证人可以通过提高收费来使当事人放弃办证,使这一规定落空。

在服务质量方面,新公证法强化了现行的职业标准,同时,对于质量控制的监督主体做了调整,设立了财政监督局以保证公证机构资金合理使用,加强了荷兰公证协会的职能。但是,有证据表明,在某些方面,公证服务质量却降低了。

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